Dezastrul planificării apărării în România în perioada 2004-2012. “Romanul” Legii nr. 473/2004 (1)

Motto: “Răposatul Bengea, de clasică memorie, pleda într-un proces contra a trei dintre cei mai de frunte jurisconsulţi titulaţi. După cele mai strălucite pledoarii ale acestora, Bengea ia cuvântul şi zice aratând cu degetul în condică: -Domnilor magistraţi, toate bune şi frumoase câte le-au spus onor. mei colegi, dar articolul ăsta de ici…ăsta ce rahat mănâncă?”[1]

Ion Luca Caragiale

Curtea Constituţională a României a validat, la 20 aprilie 2007, decizia Parlamentului privind suspendarea din funcţie a preşedintelui Traian Băsescu. Acţiunea Legislativului de destituire provizorie a şefului statului, o premieră în analele democraţiei autohtone, a avut drept temei politic şi juridic două documente: unul conceput de PSD, principalul partid de opoziţie, iar celălalt de către o comisie parlamentară specială. În ambele rechizitorii, preşedintele a fost acuzat că a încălcat nu numai Constituţia, ci şi Legea nr. 473 din 4 noiembrie 2004 privind planificarea apărării. La 9 iulie 2012, Curtea Constituţională s-a aflat în situaţia, unică în istoria democraţiei universale, de a constata încă o dată că Parlamentul a respectat procedura privind a doua suspendare din funcţie a preşedintelui Traian Băsescu. De data aceasta, în catastiful imputărilor aduse primului cetăţean al ţării, Legea nu a mai fost pomenită explicit.Totuşi, povestea acestui act normativ este fabuloasă şi merită spusă. Nu pentru că nerespectarea sa ar fi o excepţie într-un stat care se pretinde de drept şi ai cărui reprezentanţi duc mâna la inimă când se cântă “Oda Bucuriei”. Ci pentru că, dacă legile au un destin, atunci destinul legii 473/2004 este acela de a fi un număr de înregistrare pe actul de demisie al democraţiei româneşti. O demisie semnată înflorat de Preşedinţie, Parlament, Guvern, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Ministerul Apărării Naţionale, Consiliul Legislativ şi chiar Curtea Constituţională. Nu este vorba despre o teorie a conspiraţiei, ci, pur şi simplu, de o potrivire – accidentală – de lipsă de expertiză, rea-voinţă, nepăsare, imaturitate politică şi încăpăţânare împinsă până la absurd, fiecare dublată de conştiinţa impunităţii.

Zece funcţionari, aşezaţi la zece ghişee diferite, care hotărăsc independent unul de altul că cetăţeanul venit să-şi achite impozitele la stat e un fraier şi îl tratează în consecinţă plimbându-l între ei, nu sunt neapărat vorbiţi, ci doar pe aceeaşi lungime de undă. Cu alte cuvinte, nu există complicitate, aparenţa ei fiind indusă doar de existenţa aceleiaşi victime care suferă un tratament egal şi injust din partea unor terţi. Coincidenţa nu îşi are originea în intenţie, ci în mentalitate. Hilarul şi absurdul situaţiei provin din faptul că slujbaşii puşi să servească interesele contribuabilului se întrec, separat, să invoce acelaşi ordin superior, pentru a-şi pasa responsabilităţi. Iar dacă, la sfârşitul programului de lucru cu publicul, nefericitul este alungat de către vajnicul bodyguard, nu înseamnă că acesta este un instrument al ocultei, ci mai degrabă al sentimentului măreţiei propriei persoane. Vom vedea că, astfel, au tratat autorităţile Legea. În plus, un text banal şi simplu în el însuşi, fardat cenuşiu în limbajul de lemn juridico-administrativ, la fel de clar ca o carte de telefoane, a primit cele mai elucubrante interpretări. Exegeza instituţionalizată şi-a dat aici măsura ignoranţei, incompetenţei şi slugărniciei. Efectul este dezastruos: din 2000, România nu mai dispune de o Strategie militară proprie, iar ultima Cartă Albă a Apărării, a cărei responsabilitate cade în sarcina Executivului, datează din 2004. Însă nu numai dispreţul faţă de Lege este o constantă a societăţii româneşti. Şi planificarea apărării, parte integrantă a apărării naţionale, a fost întotdeauna tratată în România post-decembristă cu uşurinţă şi inconştienţă. Lipsa unei elementare culturi de securitate şi dezinteresul opiniei publice pentru acest domeniu au favorizat perpetuarea unei situaţii îngrijorătoare, cel puţin, pentru un stat membru al Uniunii Europene şi al Alianţei Nord-Atlantice. Este dizgraţios când copiii le reproşează părinţilor exact aceleaşi greşeli pe care sunt pe cale să le comită ei înşişi. Nu ştiu cum pot fi calificate faptele politicienilor care repetă, ba chiar augmentează, erorile înaintaşilor pe care îi blamează ori nu se feresc să-i desconsidere. Din păcate, nici societatea civilă, nici jurnaliştii, nici specialiştii, nici academicienii nu au găsit nimerit măcar să dezbată subiectul. Mai grav, anumiţi experţi au adoptat poziţii care tindeau spre justificarea sau minimalizarea abuzului, atunci când, în diferite contexte, au fost obligaţi să se refere la Legea nr. 473 şi la modul cum se raportează reprezentanţii statului la ea. Aceste tentative incredibile de teoretizare a abuzului au la origine fie motivaţii politice, fie sunt rezultatul lenei intelectuale; indiferent de raţiuni au fost însă triste.

Tema aleasă a decis modul de structurare a studiului de faţă. Pe scurt, este vorba despre povestea sau, dacă preferaţi, despre „romanul” Legii nr. 473/2004. Din acest motiv, titlurile pot părea neserioase şi, mai ales, “neştiinţifice”. Mai mult, în acest context, notele de subsol, trimiterea la bibliografie şi anexele dau impresia de inadecvare. Dar dacă este un „roman”, atunci este unul trăit, viu, autentic. De aceea, existenţa aparatului critic nu este rezultatul unui exerciţiu de pedanterie menit să pună carne pe un schelet firav şi să dea un lustru academic acestui material, ci o încercare de a lăsa personajele să vorbească de la sine, cu propriile lor cuvinte de rumeguş. Dedic aceast studiu învăţătoarei Cristiana Anghel, cea care, în 2010, a avut curajul de a face timp de 70 de zile greva foamei pentru a protesta faţă de faptul că o altă lege nu era aplicată în România. Îl omagiez, de asemenea, pe Adrian Sobaru care, la 23 decembrie 2010, în timpul şedinţei Camerelor Parlamentului şi în prezenţa premierului Emil Boc, a făcut gestul de neînchipuit de a se arunca de la balconul sălii de plen, zborul său măreţ şi tragic deasupra acestui cuib de cuci (împrumut aici din titlul celebrului roman al lui Ken Kesey) fiind menit să atragă atenţia clasei politice autohtone că abuzurile au devenit insuportabile pentru cetăţean. În fine, pentru a-l parafraza pe cel care a descris ca nimeni altul realităţile lumii romane, istoricul Theodor Mommsen, “Cartea aceasta [nu] a fost scrisă cu resemnare şi [nu] doreşte să fie citită cu resemnare”[2].

Descoperirea Legii nr. 473/2004

 Motto: Ita lex scripta est.

(“Aşa prevede legea” – adagiu latin)

                                                                                                         “Nu cerceta aceste legi,

                                                                                                          Că eşti nebun când le-nţelegi!”

                                                            (George Coşbuc,

Moartea lui Fulger)

În anul 2003, Constituţia României a fost revizuită, cu scopul pregătirii cadrului juridic necesar aderării la Alianţa Nord-Atlantică (NATO) şi integrării în Uniunea Europeană (UE), dar şi pentru clarificarea unor prevederi, îmbunătăţirea unor instituţii sau întărirea unor principii democratice, pe baza practicii de peste un deceniu de aplicare a legii fundamentale din 1991[3]. Se creau premisele modificării legislaţiei interne, astfel încât să fie posibilă trecerea la profesionalizarea armatei sau participarea ţării la apărarea colectivă în cadrul NATO[4]. O altă noutate se referea la faptul că Parlamentul, în calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului şi unică autoritate legiuitoare, se bucura de competenţa de a aproba Strategia naţională de apărare, competenţă prevăzută la art. 62 alin. 2 lit. f): “Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinte comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: (…) aprobarea Strategiei naţionale de apărare a ţării”. S-a optat pentru denumirea de Strategie Naţională de Apărare, în dauna celei de Strategie Naţională de Securitate (existentă deja în actele normative în domeniu), dintr-un motiv simplu: după cum explica ulterior generalul Niculae Spiroiu, fost ministru al Apărării Naţionale (1991-1994), sintagma “securitate” a fost mult timp “asociată denumirii fostei poliţii politice comuniste”[5]. De altfel, din aceleaşi raţiuni, nu a fost acceptat amendamentul referitor la schimbarea numelui Consiliului Suprem de Apărare a Ţării în cel de Consiliu Naţional de Securitate. Iată argumentaţia folosită de către deputatul Văsălie Moiş: “Doamnelor şi domnilor colegi, nu vreau să plătesc poliţe, nu vreau să se interpreteze în acest sens. Eu am o consideraţie deosebită pentru colegul nostru domnul Boc, dar propunerea dânşilor seamănă perfect cu Komitet gasudarstvenâi bezopasnosti[6]. Şi atunci, fie şi pentru acest motiv, v-aş propune să păstrăm Consiliul Suprem de Apărare a Ţării care sună mai româneşte decât Comitetul Securităţii Naţionale care este de tristă amintire, ne aduce aminte de Beria şi de toţi ceilalţi şi de suita de crime comise de către acest KGB, care reprezintă o pagină neagră în istoria Rusiei în primul rând şi a statelor aliate”[7].

Revizuirea Constituţiei a impus ca legislaţia privind planificarea apărării să fie actualizată. Acest lucru s-a înfăptuit prin adoptarea Legii nr. 473/ 2004[8]. De remarcat că, încă din faza conceperii proiectului actului normativ, a fost luată în considerare “trecerea României de la statutul de partener de cooperare la acela de membru cu drepturi depline al Alianţei Nord-Atlantice”, ţinându-se totodată cont de necesitatea unei “depline armonizări a sistemului românesc de planificare a apărării cu metodologia şi procedurile specifice NATO[9]. În aceste condiţii, nu este de mirare că legea a fost adoptată în unanimitate, atât în Cameră, cât şi în Senat.

Potrivit Legii, “planificarea apărării, atribut şi componentă esenţială a politicii de apărare, reprezintă un complex de activităţi şi măsuri care vizează promovarea intereselor naţionale, definirea şi îndeplinirea obiectivelor securităţii naţionale a României în domeniul apărării”. Actul normativ stabileşte că planificarea apărării se realizează în baza deciziilor politice ale Preşedintelui, Parlamentului şi Guvernului României, dar şi ale altor instituţii cu atribuţii în acest plan. În concordanţă cu Legea, planificarea apărării este fundamentată pe două documente: Programul de Guvernare şi Strategia Naţională de Apărare (SNAp). Dintre ele, cel mai important este Strategia Naţională de Apărare. Sarcina redactării ei îi revine preşedintelui României care, în termen de cel mult 6 luni de la data depunerii jurământului, are obligaţia de a prezenta documentul Parlamentului. Cele două Camere dezbat şi aprobă, prin hotărâre, Strategia Naţională de Apărare. După cum se poate uşor constata, Legea a fost gândită pentru a reflecta modificările aduse de Constituţie. În Strategia Naţională de Apărare îşi au originea toate celelalte “documente de planificare a apărării la nivel departamental”. Astfel, pe baza acesteia, dar şi ţinând seamă de Conceptul Strategic al NATO şi de Programul de guvernare, Ministerul Apărării Naţionale concepe Carta Albă a Apărării prin care se stabilesc obiectivele politicii de apărare. După ce este însuşită de Guvern şi avizată de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Carta Albă a Apărării se supune spre aprobare Parlamentului, în termen de cel mult şase luni de la acordarea încrederii Guvernului. În plus, din actele anterior menţionate derivă Strategia Militară pe care tot Ministerul Apărării Naţionale are datoria de a o întocmi. Aceasta trebuie să primească avizul CSAT şi, ulterior, să fie adoptată de Executiv. Termenul prevăzut de Lege este de cel mult trei luni de la aprobarea Cartei Albe a Apărării. Nu vom mai intra aici în detalii referitoare la celelalte indicaţii ale actului normativ. Menţionăm, totuşi, că art. 13 afirmă că “încălcarea ori neîndeplinirea prevederilor prezentei legi de către persoanele cu atribuţii în organizarea şi realizarea planificării apărării atrage, după caz, răspunderea administrativă, civilă sau penală”. Aşadar, nu avem de-a face cu un act normativ încâlcit sau care invită la tocmeală. In claris non fit interpretatio (“În cele clare nu se face interpretare”). Responsabilităţile instituţiilor sunt cristal stabilite, ierarhia documentelor la fel, termenele sunt precise. Cu toate acestea, Legea nr. 473/2004 nu este perfectă, şi chiar a fost criticată. Iată, în cele ce urmează, opinia lui Sever Voinescu şi a lui Constantin Dudu Ionescu: “Dintre toate legile cu privire la apărare, această lege ni se pare a fi cea mai confuză în privinţa rolului, naturii şi, în cele din urmă, a poziţiei CSAT în raport cu alte instituţii ale administraţiei centrale. Astfel, documentul cel mai important în materie de planificare a apărării, adică Strategia Naţională de Apărare, este iniţiat şi prezentat Parlamentului de către Preşedinte. Conform textului legii, CSAT nu are practic nicio atribuţie în elaborarea acestui document, deşi, e absolut logic, în practică, Preşedintele pregăteşte Strategia în CSAT sau, cel puţin, lucrând îndeaproape cu membrii importanţi ai CSAT”[10]. Observaţia este îndreptăţită şi oportună. Într-adevăr, areopagul de la Cotroceni nu se bucură de vreo atribuţie specială. Nu trebuie uitat că importantă este asumarea documentului de către şeful statului, fiind de la sine înţeles că acestuia nu îi revine misiunea conceperii efective sau a redactării. Nimic nu-l împiedică, în schimb, pe preşedinte să solicite expertiza membrilor CSAT. În plus, trebuie avut în vedere că, la momentul adoptării Legii nr. 473/2004 funcţionarea CSAT era guvernată de Legea nr. 415/2002. Ei bine, aceasta din urmă stabilea, la art. 4, că CSAT “are următoarele atribuţii: a) analizează şi/ sau propune, potrivit legii, promovarea: 1. Strategiei de securitate naţională a României” (subl.n.)[11]. Să subliniem că Legea privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a fost emisă în 2002, adică este anterioară Constituţiei din 2003, cu care intra în conflict[12]. De asemenea, să privim cu atenţie formularea “potrivit legii”. Potrivit cărei legi? În 2002 era în vigoare Ordonanţa nr. 52/1998 privind planificarea apărării naţionale a României, care conţinea, într-adevăr, sintagma “Strategia de Securitate Naţională a României”. Să vedem ce înţelegea aceasta prin Strategia de Securitate, prin comparaţie cu Strategia de Apărare din Legea nr. 473:

 

Legea nr. 473/2004 privind planificarea apărării

Ordonanţa nr. 52/1998 privind planificarea apărării naţionale a României[13]

“Art. 5. − (1) Strategia naţională de apărare a României este documentul de bază care fundamentează planificarea apărării la nivel naţional. Preşedintele României, în termen de cel mult 6 luni de la data depunerii jurământului, prezintă Strategia naţională de apărare Parlamentului, care o dezbate şi o aprobă, prin hotărâre, în cadrul unei şedinţe comune. (2) În cazul în care, pe perioada de valabilitate a Strategiei naţionale de apărare, intervin modificări majore ale mediului de securitate, Preşedintele României poate iniţia procesul de modificare a strategiei şi de prezentare a acesteia în Parlament, în vederea adoptării în regim de urgenţă. (3) Strategia naţională de apărare a României cuprinde: definirea intereselor şi obiectivelor naţionale de securitate, evaluarea mediului internaţional de securitate, identificarea potenţialelor riscuri, ameninţări şi vulnerabilităţi, direcţiile de acţiune şi principalele modalităţi pentru asigurarea securităţii naţionale a României în cadrul Alianţei. Strategia are un orizont de acoperire pe termen mediu de 5 ani şi conţine şi prevederi pe termen lung pentru realizarea obiectivelor naţionale şi colective de securitate şi apărare” (subl.n.).

“Art. 4. − Strategia de securitate naţională a României este documentul de bază care fundamentează planificarea apărării la nivel naţional. Preşedintele României, în termen de cel mult 3 luni de la învestitură, prezintă Parlamentului Strategia de securitate naţională a României. Parlamentul României, în şedinţă comună, va dezbate Strategia de securitate naţională a României şi o va adopta prin hotărâre.       Art. 5. − Strategia de securitate naţională a României cuprinde: definirea intereselor şi obiectivelor proprii de securitate, evaluarea mediului internaţional de securitate, identificarea factorilor de risc din mediul intern şi internaţional, direcţiile de acţiune şi principalele mijloace pentru asigurarea securităţii naţionale a României. Strategia are un orizont de evaluare pe termen mediu de 4 ani şi o perspectivă pe termen lung cuprinzând estimarea resurselor ce vor fi alocate de România pentru realizarea obiectivelor sale de securitate şi apărare” (subl.n.)

 

Ordonanţa Guvernului nr. 52/1998 a fost abrogată în mod expres de Legea nr. 473/2004  privind planificarea apărării (“Art. 14. − La data intrării în vigoare a prezentei legi, Ordonanţa Guvernului nr. 52/ 1998 privind planificarea apărării naţionale a României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 25 octombrie 2000, precum şi orice alte dispoziţii contrare se abrogă”.) După cum se poate lesne observa, Strategia de Securitate din Ordonanţa Guvernului nr. 52/1998 are acelaşi conţinut şi definiţie juridică ca şi Strategia de Apărare din Legea nr. 473. Intenţia legiuitorului nu a fost, aşadar, de a institui un document nou, ci doar de a schimba denumirea de Strategie de securitate în cel de Strategie de apărare. Sau, dacă preferaţi, să numească ceea ce în esenţă este o Strategie de securitate drept Strategie de apărare. Prin urmare, pot fi evocate două interpretări posibile. În varianta susţinută de Sever Voinescu şi de Constantin Dudu Ionescu, se poate argumenta că formularea “orice alte dispoziţii contrare se abrogă” se referă inclusiv la art. 4 din Legea nr. 415 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, ipoteză în care CSAT nu mai “promovează” Strategia de Securitate şi, de la sine înţeles, nici pe cea de apărare. În paranteză fie spus, Consiliul Legislativ – când şi-a dat avizul pentru Legea nr. 473 – a recomandat înlocuirea expresiei “orice alte dispoziţii contrare”, “prin determinarea expresă a dispoziţiilor normative avute în vedere”, tocmai pentru înlăturarea oricăror posibile confuzii[14]. Din nefericire, sugestia CLR nu a fost urmată de legiuitor.

Într-o altă opinie, se poate considera că Legea nr. 473 nu abrogă, ci doar modifică Legea privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării din 2002. Astfel, art. 4 devine: CSAT “are următoareale atribuţii: a) analizează şi/sau propune, potrivit legii (CARE LEGE? LEGEA 473/ 2004, DESIGUR! n.n.) promovarea: 1. Strategiei de apărare naţională a României”. De reţinut că, în ambele cazuri, CSAT nu are – juridic vorbind – nimic de-a face cu dezbaterea sau aprobarea vreunei Strategii de securitate, ci doar, cel mult, a unei Strategii de Apărare. Poate că întreaga explicaţie a fost greoaie şi antipatică. Dar vă asigur că a fost necesară, pentru că necunoaşterea şi ignorarea cu bună ştiinţă a prevederilor Legii au dus, în ultimă instanţă, la un fapt nemaipomenit în istoria României: suspendarea Preşedintelui.

 (Va urma)